L’Autore è Direttore Generale di Arpa Campania.
La problematica dei trasporti transfrontalieri di rifiuti e delle conseguenti misure di controllo delle spedizioni e di contrasto dei traffici illeciti, soprattutto in ambito portuale, è più che mai rilevante ed attuale stimolando approfondimenti aggiornati anche alla luce dell’esperienza maturata dalle agenzie ambientali.
Il primigenio diritto dell’ambiente, alcuni decenni fa, è nato da una matrice prettamente internazionale ed il diritto internazionale dell’ambiente si è articolato e sviluppato dal tronco originario della disciplina del divieto di inquinamento transfrontaliero, progressivamente evoluta e strutturata, riferita al traffico dei rifiuti oltre che delle petroliere negli oceani e nell’alto mare per la prevenzione dell’inquinamento da idrocarburi per incidenti marittimi.
Una delle più gravi casistiche era rappresentata dal massiccio e lucroso traffico clandestino di rifiuti, soprattutto via mare, dagli Stati esportatori più industrializzati dell’Occidente lungo la direttrice nord-sud con un incivile sfruttamento ambientale delle risorse e del territorio dei Paesi in via di sviluppo, in particolare dell’Africa. Questo fenomeno, negli ultimi decenni, è stato incisivamente contrastato a un duplice livello, sia dalla disciplina internazionale, imperniata sulla convenzione di Basilea del 1989 – sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti – sia dai regolamenti comunitari, a partire dal Reg. CEE n. 259/93 all’attuale n. 1013/2006, che norma i vari passaggi dei procedimenti relativi alle spedizioni, recepito in Italia dall’art. 194 del Testo unico ambientale in vigore.
La fondamentale Convenzione di Basilea si è posta l’obiettivo di ridurre progressivamente i trasferimenti di rifiuti attraverso le frontiere degli Stati – in attuazione del principio di prossimità – soprattutto rendendoli compatibili con l’obbligo primario di tutela dell’ambiente e della salute, ed ha affermato e garantito nella disciplina internazionale il diritto sovrano degli Stati di impedirne l’importazione forzata nel proprio territorio. L’accordo convenzionale del marzo 1989 tutela le funzioni sovrane degli Stati contraenti e sottolinea la necessità di stretta cooperazione tra le parti per la gestione e risoluzione delle fattispecie di spedizione illegale e, per la fase attuativa, si fa oggi utilmente riferimento alle “Linee guida per l’individuazione, prevenzione e controllo dei traffici illeciti di rifiuti pericolosi“, adottate dalla sesta conferenza delle parti della Convenzione di Basilea a fine 2002.
A livello europeo la questione dei controlli sulle spedizioni transfrontaliere di rifiuti è considerata una priorità dal Regolamento CE n. 1013/2006, al fine di individuare e prevenire i trasferimenti illegali che possono causare danni considerevoli all’ambiente e alla salute, soprattutto nel caso in cui i rifiuti non vengano recuperati o smaltiti in maniera ambientalmente corretta negli Stati di destinazione. Il perdurante fenomeno delle spedizioni illecite – che si perpetua oggi in forme e con modalità più sofisticate e non meno insidiose di quanto avveniva in passato – è motivato soprattutto da ragioni di speculazione economica, per il notevole risparmio derivante ai trasgressori dal fatto che i rifiuti non vengono recuperati e trattati onerosamente in impianti dagli elevati requisiti tecnici ma sono invece trasportati e smaltiti a basso costo in Paesi che non operano secondo standard ambientali adeguati.
Il Regolamento eurocomunitario del 2006 pone l’accento sull’importanza della cooperazione bilaterale o multilaterale tra Stati membri nelle attività di individuazione, prevenzione e controllo dei traffici illeciti, mediante una necessaria ed intensa collaborazione tra le autorità competenti degli Stati di spedizione, destinazione e transito al fine di coordinare efficaci azioni comuni. Secondo il nostro Codice dell’ambiente, il sistema si basa su un procedimento di verifica della natura e portata delle esportazioni, a partire da una comunicazione che l’esportatore/notificatore è tenuto ad inviare all’autorità competente (Regione), che la trasmette a quella di transito (Ministero dell’ambiente) ed alle autorità di destinazione dello Stato importatore che, in base a quanto documentato, formulano preventivo assenso scritto alla spedizione, munendosi anche di garanzie finanziarie (fideiussioni), mentre le fattispecie difformi rappresentano spedizioni illegali.
È così redatto il Piano nazionale delle ispezioni, in attuazione dell’art 50 del Regolamento, che concorre – in uno a quelli adottati negli altri Stati dell’Unione – ad armonizzare a livello europeo le modalità con cui sono garantite le ispezioni su stabilimenti, imprese, intermediari e commercianti, garantendo una pianificazione coordinata di tali attività ispettive, mediante una opportuna valutazione dei rischi ed una adeguata collaborazione dei vari soggetti competenti.
Il Piano delle ispezioni, pubblicato per la prima volta in Italia nel 2017, definisce le responsabilità dell’insieme dei soggetti istituzionali interessati, a partire dal Ministero dell’Ambiente che lo redige ed adotta, provvedendo alla sua revisione almeno ogni triennio e coordina le attività delle autorità competenti (AC) e degli organi di controllo (OC), di cui all’art. 194 del Dlgs 152/2006, laddove le autorità competenti di spedizione e destinazione sono individuate nelle Regioni e nelle province autonome di Trento e Bolzano, mentre l’autorità di transito e corrispondente è il Ministero dell’ambiente.
L’attuazione delle misure pianificate coinvolge istituzionalmente gli organi di controllo preposti alle attività ispettive nel territorio nazionale e presso le frontiere dell’Unione Europea, individuati nominativamente nelle Agenzie delle Dogane e dei Monopoli, nelle Capitanerie di Porto, nei Carabinieri – in particolare nell’ambito del Comando Unità Forestale (CUFA) e Nucleo di Tutela ambientale -, Guardia di Finanza e Polizia con le sue specialità. Le Agenzie ambientali non sono annoverate dal Piano tra gli organismi istituzionali deputati al controllo nei procedimenti autorizzatori di spedizione di rifiuti e quindi, in tale contesto non possono assumere specifici compiti di iniziativa e responsabilità. Tuttavia di fatto Arpa Campania vi concorre, soprattutto nell’ambito dei porti di Napoli e Salerno, su chiamata e a supporto delle Procure della Repubblica e delle autorità doganali competenti, svolgendo controlli (essenzialmente di tipo laboratoristico) sulle merci stoccate nei container – in procinto di essere spediti – al fine di effettuare la particolareggiata classificazione e caratterizzazione analitica del loro contenuto, per la verifica dell’effettiva natura delle merci e dell’eventuale presenza di rifiuti non dichiarati. Infatti, dietro le spedizioni transfrontaliere -sia di merci che di rifiuti – può sempre celarsi il traffico illegale, finalizzato da parte dei soggetti attuatori a “conseguire un ingiusto profitto” mediante il trasferimento e la gestione dei rifiuti in impianti transfrontalieri non idonei al trattamento o addirittura inesistenti, nonché il loro invio all’estero con codifiche non corrispondenti all’effettiva tipologia oggetto di spedizione, secondo un’ampia ed articolata casistica, come ad esempio per la recente vicenda dei rifiuti “italo-tunisini” oggetto di procedimento giudiziario.
In questa azione di contrasto delle spedizioni illegali in quanto non autorizzate operano attivamente i Dipartimenti Arpac di Napoli e Salerno, che effettuano con le loro strutture attività ispettive di campionamento e prelievo con le conseguenti determinazioni analitiche di laboratorio al fine delle classificazioni e caratterizzazioni delle merci/rifiuti, di volta in volta richieste.
Per il controllo dei movimenti transfrontalieri, il Dipartimento Arpac di Salerno, negli ultimi anni, pur non avendo competenza diretta di iniziativa, ha fornito costante supporto tecnico su specifiche segnalazioni dell’Ufficio delle Dogane “Reparto vigilanza antifrode ed analisi dei rischi”, in ordine alle operazioni di classificazione e caratterizzazione di merci in esportazione e/o beni sottoposti a sequestro, con eventuale attribuzione del codice EER “a specchio”, producendo un’attività significativa ma necessariamente limitata sotto il profilo quantitativo. Nel porto di Salerno, dove vengono effettuate sia da ditte che da privati spedizioni in direzione di Stati africani (Burkina Faso, Senegal, ecc.), è stata verificata la effettiva natura delle merci in alcune decine di container -parte di un numero ben più ampio di sequestri effettuati- riscontrando spesso la presenza di materiali ricadenti di fatto nella categoria dei rifiuti ma non dichiarati tali nella relativa bolla di spedizione e, pertanto, senza la relativa documentazione e/o attestazione circa la loro provenienza e ritiro.
La casistica delle attività richieste ad Arpac in questo ambito è molto diversificata, articolandosi in una varia tipologia di operazioni di controllo. Innanzitutto la verifica di varie merci usate, in container spediti soprattutto verso i Paesi africani per uso familiare, con ispezioni finalizzate a controllare lo stato dei materiali e la documentazione di corredo per attestarne la esclusione dalla disciplina dei rifiuti (c.d. “pacchi famiglia”). Poi il controllo di merci costituite da parti di autoveicoli e pneumatici fuori uso, per verificare i requisiti tecnico-ambientali necessari alla vendita e la verifica di componenti elettronici, ad esempio pannelli fotovoltaici ed altri RAEE, per l’accertamento della conformità alla specifica normativa di settore sulle apparecchiature elettriche ed elettroniche e loro rifiuti.
Ancora i tecnici Arpac sono chiamati al controllo di rifiuti oggetto di spedizione transfrontaliera in relazione alla corretta attribuzione del codice EER da parte del produttore e sono inoltre richiesti della verifica della sussistenza dei requisiti di legge per i sottoprodotti ed ex materie prime seconde (End of Waste) al fine di attestare l’esportabilità dei materiali, enucleandoli dalla disciplina settoriale dei rifiuti. Le attività di controllo doganali e giudiziarie, svolte negli ambiti portuali con il supporto tecnico di Arpac, ancorché necessariamente limitate, hanno determinato l’accertamento e la contestazione a carico dei responsabili di centinaia di imputazioni per i reati di gestione di rifiuti non autorizzata e spedizione illecita dei rifiuti, ai sensi del Dlgs 152/2006.
Inoltre oggi le Agenzie ambientali concorrono attivamente, in un quadro più generale, al complesso sistema dei controlli preventivi e repressivi sui rifiuti, anche in modo indiretto, facendovi confluire i dati relativi alle proprie azioni ispettive, come ad esempio per gli impianti autorizzati in regime di AIA o presso altri impianti di recupero, nell’esercizio della vigilanza tecnico-ambientale. L’Agenzia per la protezione dell’ambiente, su richiesta degli enti competenti, può svolgere attività di controllo ulteriori e facoltative, anche mediante campagne straordinarie attivate su base convenzionale, come ad esempio in Campania per i controlli a campione sulle spedizioni transfrontaliere di “rifiuti pubblici regionali” – attraverso convenzioni con la Regione, in atto dal 2016 ed attualmente intensificate – in attuazione del Piano straordinario per la rimozione delle c.d. “ecoballe”.
In realtà è operativa da tempo, e dovrebbe essere ulteriormente potenziata, un’estesa attività di vigilanza esercitata a vario titolo dall’Agenzia sui segmenti del ciclo di gestione dei rifiuti urbani e speciali, che costituisce a monte un controllo dei flussi in parte poi destinati alle spedizioni transfrontaliere a valle. Viene tra l’altro, spesso trascurata nella prassi la importante disposizione dell’art 197 del Dlgs 152/06, secondo cui spetta alle Province e/o Città metropolitane competenti il controllo periodico di tipo amministrativo e tecnico su tutte le attività di gestione, intermediazione e commercio dei rifiuti, ivi compreso l’accertamento delle violazioni inerenti i rifiuti.
La stessa norma prevede che, ai fini dell’esercizio delle funzioni di controllo in campo, le Province possono avvalersi in via attuativa del supporto tecnico-analitico delle rispettive Arpa, dotate di specifiche competenze e strutture, per verificare, ad esempio, se un determinato rifiuto è pericoloso, se la sua destinazione è coerente con i risultati della caratterizzazione analitica, ecc. Tuttavia tali disposizioni relative ai compiti di controllo intestati alle Province in materia di rifiuti, in eventuale combinato disposto con le Agenzie ambientali per la fase esecutiva, non sempre sono compiutamente ed organicamente applicate determinandosi un potenziale “vulnus” nell’articolato e delicato sistema dei controlli, che può riflettersi anche sul traffico illecito non adeguatamente controllato a monte in via amministrativa.
In definitiva, occorre perfezionare le attuali misure normative ed organizzative, consentendo alle autorità competenti per i procedimenti di esportazione adempimenti istruttori più efficaci e controlli più penetranti, allo stato non facilitati dalle tempistiche stringenti e dalle modalità oggi previste per la gestione dei movimenti transfrontalieri, oltre ad incrementare il necessario coordinamento informativo tra gli organi interessati. Anche in questo ambito, per gli aspetti tecnici, si potrebbe incrementare il ruolo delle Agenzie ambientali nel sistema dei controlli in corrispondenza però delle necessarie dotazioni di maggiori risorse umane e tecnico-logistiche-strumentali.
Si tratta di questioni complesse, non soltanto sotto l’aspetto normativo e tecnico ma anche organizzativo e procedurale, che esigono continui aggiornamenti rispetto alla evoluzione delle insidiose e sofisticate dinamiche criminali e vedono potenzialmente un ruolo sempre più impegnativo delle Agenzie ambientali nell’ambito dei meccanismi di prevenzione e repressione dei traffici illeciti di rifiuti.
